A discussão em torno da privatização da TAP tem sido frequentemente apresentada como uma escolha entre a defesa do interesse nacional e a entrega de um ativo estratégico ao mercado. Esta formulação, embora politicamente eficaz, assenta numa premissa discutível: a de que a prossecução do interesse público depende necessariamente da propriedade pública da empresa.
A questão merece ser colocada noutros termos. Ainda que se admita a relevância estratégica da TAP para Portugal, isso não responde à questão essencial: saber se essa relevância justifica que o Estado permaneça acionista de uma companhia que opera num mercado concorrencial.
A intervenção empresarial do Estado poderia assumir natureza subsidiária na prestação de serviços económicos de interesse geral que não possam ser assegurados, em condições adequadas, pela iniciativa privada – embora essa premissa possa, em determinados casos, ser objeto de discussão. A aviação comercial dificilmente se enquadra nessa categoria.
Com efeito, o transporte aéreo desenvolve-se num mercado liberalizado –ainda que fortemente regulado –, sujeito a uma intensa concorrência entre operadores europeus e internacionais. Não existe por isso, uma razão estrutural que imponha a presença do Estado enquanto empresário, sobretudo quando dispõe do monopólio da regulação para proteger os interesses públicos que considere essenciais.
É precisamente aqui que importa distinguir propriedade de regulação. A salvaguarda do hub de Lisboa, a manutenção de determinadas ligações estratégicas ou a salvaguarda da conetividade territorial não dependem, necessariamente, da titularidade pública do capital social da TAP. Ademais, esses objetivos de interesse público – cuja própria qualificação pode e deve ser discutida – podem ser prosseguidos através de condições impostas no processo de privatização, de obrigações de serviço público, de mecanismos regulatórios e dos poderes de supervisão pelas entidades competentes.
Acresce a isto uma contradição de fundo: enquanto detentor da TAP, o Estado incorre num conflito de interesses inevitável. Ao ser simultaneamente proprietário de um operador e regulador do mercado, o Estado é tentado a proteger a companhia pública da concorrência – seja na gestão de slots aeroportuários, seja no desenho de políticas de transporte –, em prejuízo direto dos consumidores e da competitividade do país.
Além disso, num setor global de rápida consolidação, a TAP carece da escala e da capacidade de investimento que o Estado – condicionado pelas regras orçamentais – simplesmente não pode assegurar de forma contínua sem asfixiar outras prioridades nacionais.
Existe, porém, um outro problema frequentemente esquecido. Sempre que o Estado intervém diretamente na atividade empresarial, aumenta também o conjunto de decisões económicas que passam a depender do poder político. A atribuição de contratos, a nomeação de administradores, a realização de investimentos ou a eventual recapitalização de empresas deixam de ser exclusivamente determinadas por critérios de mercado e passam a depender, em maior ou menor medida, de decisões políticas. Quanto maior for essa margem de decisão, maior será também o incentivo para que interesses particulares procurem influenciá-la.
A propriedade pública não constitui, por si só, uma garantia de prossecução do interesse público. Pelo contrário, costuma gerar problemas de eficiência e de incentivos. A experiência recente da TAP demonstra-o de uma forma particularmente evidente. A recapitalização da companhia implicou um esforço financeiro muito significativo por parte dos contribuintes, evidenciando que o risco empresarial é, em última análise, transferido para o contribuinte sempre que o Estado assume a posição de acionista.
Num mercado concorrencial, a afetação eficiente dos recursos pressupõe que o risco seja suportado por quem beneficia do retorno do investimento. A socialização dos prejuízos constitui uma distorção desse princípio, enfraquecendo os mecanismos de disciplina económica próprios do mercado.
Por outro lado, do ponto de vista jurídico, o setor empresarial do Estado cria ainda uma assimetria perversa. Ao operar sob a forma de sociedade anónima de direito privado, a TAP beneficia de regimes de exceção que permitem contornar as tabelas remuneratórias e as regras estritas de recrutamento aplicáveis à Administração Pública direta. Esta flexibilidade é justificável no papel em nome da atratividade num mercado competitivo; contudo, na prática, transforma a empresa num veículo atrativo para a nomeação discricionária de quadros executivos com vencimentos e indemnizações do setor privado, mas totalmente imunes ao risco de falência que caracteriza o mercado livre. Utilizam-se os parâmetros do setor privado quando se trata de remunerar dirigentes, mas recorre-se ao bolso do contribuinte assim que os resultados financeiros exigem cobertura de prejuízos.
Acresce que a manutenção de participações públicas em empresas comercias representa um custo de oportunidade frequentemente negligenciado. O capital imobilizado na exploração de atividades empresariais deixa de poder ser canalizado para funções que, para a generalidade dos contribuintes, constituem o núcleo essencial da atuação estadual, como a saúde, a educação, a justiça ou a segurança.
A privatização não tem, contudo, de traduzir qualquer renúncia à prossecução do interesse público. Pelo contrário. O Estado mantém o monopólio da função regulatória e continua a ser o garante do interesse público, podendo definir as condições em que a alienação ocorre e assegurar a proteção dos interesses estratégicos que pretenda salvaguardar.
Ainda que se reconheça a importância estratégica da TAP, essa constatação nada diz sobre a conveniência da sua propriedade pública. A relevância de uma atividade não determina, por si só, a necessidade de intervenção empresarial do Estado. Num mercado concorrencial, essa intervenção encontra-se melhor justificada através da definição de regras claras e da sua fiscalização do que pela participação direta enquanto operador económico.
O Estado existe, antes de mais, para proteger a liberdade, a propriedade e a igualdade perante a lei. Sempre que ultrapassa essa função e passa a competir com os próprios agentes económicos, deixa de ser apenas o garante das regras para se tornar também um participante no mercado que regula. Se excecionalmente, tiver de intervir, é preferível que o faça como regulador do que como empresário. Mas uma sociedade verdadeiramente livre mede-se, acima de tudo, pela reduzida necessidade dessa intervenção.
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