O presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) vem tendo problemas na relação com o Congresso Nacional, como a rejeição de uma indicação ao Supremo Tribunal Federal (STF) pela primeira vez desde o início da Nova República, em 1985. Mais do que um cenário pontual, essa relação difícil é sintoma de um padrão maior, que revela o estado atual do presidencialismo no Brasil e em outros países latino-americanos.
Chamamos esse padrão de presidencialismo disfuncional, em que a negociação regular entre Executivo e Legislativo se converte de modo recorrente em barganha pela sobrevivência presidencial. Seu núcleo combina a perda de uma maioria confiável para governar com a normalização do impeachment e de manobras legais como instrumentos de barganha —mais do que como reservas institucionais para situações excepcionais.
O segundo mandato de Dilma Rousseff (PT), abreviado pelo impeachment em 2016, foi o marco do padrão disfuncional no Brasil. As relações Executivo-Legislativo se reorganizaram em torno da vulnerabilidade da presidente, deslocando as decisões da agenda de políticas para a sobrevivência presidencial.
Para chegar a tal cenário, Rousseff lidou com uma crise econômica e perdeu a maioria formada após sua reeleição. Setores da coalizão passaram a obstruir a agenda, enquanto Eduardo Cunha, na presidência da Câmara dos Deputados, negociava seu próprio futuro em meio à mobilização popular pela destituição.
Tudo isso desfez o apoio parlamentar de que o presidencialismo de coalizão depende, deu ao impeachment um caráter político —mais do que jurídico— e converteu a sobrevivência presidencial no eixo de barganha entre Executivo e Legislativo.
A disfuncionalidade se alimenta quando surgem espaços para adaptações que flexibilizam o presidencialismo e quando se enfraquecem os instrumentos do Executivo para gerir coalizões. Tais mudanças facilitam que o Legislativo barganhe e ameace, enquanto dificultam que o Executivo governe.
Um exemplo claro é a aprovação das emendas impositivas ao Orçamento federal, tanto as individuais, em 2015, quanto as de bancada estadual, em 2019.
O padrão disfuncional voltaria a se impor nos governos seguintes. Michel Temer (MDB), que assumiu após o impeachment de Dilma, foi alvo de duas denúncias da Procuradoria-Geral da República (PGR), ambas rejeitadas pela Câmara. Jair Bolsonaro, eleito pelo então PSL em 2018, tentou contornar os partidos e governar com bancadas temáticas, mas foi alvo de pedidos frequentes de impeachment e acabou delegando poder à cúpula legislativa. Assim, ele pôde direcionar seus esforços em deslegitimar as demais instâncias de controle.
Lula iniciou o terceiro mandato, em 2023, sob um cenário muito distinto dos seus governos anteriores e se viu ameaçado desde então —primeiro, pela tentativa de golpe de Bolsonaro e aliados e, depois, pela atuação de líderes do Congresso para converter prerrogativas, legislativas ou presidenciais, em instrumentos de barganha.
Há mais casos na América Latina que ilustram o presidencialismo disfuncional, como Peru e Equador. No primeiro, instalaram-se a partir de 2016 a ausência de maioria confiável para o Executivo e a normalização da vacância, mecanismo de destituição previsto na Constituição. Em dez anos houve oito presidentes, dos quais quatro foram depostos e dois renunciaram.
No Equador, em 2023, Guillermo Lasso recorreu pela primeira vez à “morte cruzada”, prevista na Constituição, para abreviar seu mandato de presidente e o dos legisladores e, assim, evitar a deposição. Daniel Noboa se elegeu naquele ano, em campanha marcada pelo assassinato de um candidato, e conseguiu se reeleger em 2025, mas tem lidado com protestos indígenas e a escalada do crime organizado.
O caso brasileiro se destaca porque foi o modelo do presidencialismo de coalizão na literatura, que mostrou presidentes formando coalizões e governando por meio de instituições sujeitas a conflito e clientelismo, mas capazes de prover governabilidade.
O presidencialismo disfuncional substitui esse padrão por um novo, em que as ferramentas usadas para gerir coalizões perderam eficácia e passaram a servir para administrar a vulnerabilidade e sobreviver a crises. No seu terceiro mandato, Lula buscou retomar o padrão funcional, mas tem passado por muitas dificuldades nessa tentativa.
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